L’Accord de Nouméa de 1998 a dissocié citoyenneté calédonienne et nationalité française, dans la perspective d’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. La composition du corps électoral est devenue la question politique centrale de la vie du pays. La complexité des textes et l’absence de pédagogie qui en a été faite, sont directement à l’origine d’un mécanisme de fraude, qui pourrait emporter l’ensemble du processus en œuvre de décolonisation pacifique. La réponse judiciaire est absente. Les dispositions du Code électoral sont inadaptées et les juges ne sont, ni matériellement, ni culturellement, préparés à organiser des radiations de concitoyens français.
La distinction du national et de l’étranger est la base de la construction des Nations et la nationalité conditionne normalement l’exercice de la citoyenneté. La citoyenneté peut être définie « comme l’octroi et l’exercice de droits politiques de vote et d’éligibilité dans le cadre d’une communauté politique [1] ». Cependant, la détention de la nationalité française est une condition qui n’est pas toujours nécessaire comme en témoignent les débats sur la citoyenneté européenne ou le droit de vote des étrangers. C’est aussi une condition non suffisante. Ainsi, tous les nationaux n’ont pas toujours les mêmes droits ; le droit de vote des femmes n’a été reconnu que tardivement ou encore celui des jeunes mineurs. Les Kanak en Nouvelle-Calédonie ont été longtemps absents de l’histoire institutionnelle. Ils ne sont devenus universellement électeurs que le 7 mai 1946. On peut également perdre sa citoyenneté par une condamnation, sans pour autant devenir apatride.
La tradition britannique est fondée sur l’idée que, pour assurer la véritable liberté des hommes contre le pouvoir qui risque toujours de devenir arbitraire, il faut respecter la diversité des appartenances et des attachements particuliers. Le citoyen à la française, héritier de l’absolutisme royal qui avait construit une relation directe entre le roi et ses sujets, est d’abord un démocrate disposant de la liberté politique par la participation à la souveraineté collective. On oppose ainsi traditionnellement le pluralisme de la tradition libérale anglaise, qui fait sa place aux ordres, aux corps, aux classes et aux groupes particuliers à la conception unitaire et totale de la citoyenneté qui s’est imposée brutalement en France par la Révolution [2].
L’Accord de Nouméa [3], issu d’un compromis politique entre les deux grandes forces du FLNKS (Front de Libération Nationale Kanak et Socialiste) et du RPCR (Rassemblement pour la Calédonie dans la République), est à la croisée de la tradition du Pacifique, anglo-saxonne et libérale qui sait reconnaître les différences, et de la philosophie politique française. L’Accord fait la part belle à « l’identité kanak », dont la graphie invariable montre l’éloignement même des règles orthographiques les plus établies de l’Académie. On y confirme la reconnaissance d’un état-civil particulier, le « statut coutumier », distinct du statut de droit commun. Le « peuple kanak » y est explicitement reconnu dans le préambule de l’Accord dont on sait qu’il a acquis valeur constitutionnelle [4]. Cette reconnaissance du peuple kanak s’accompagne de celle des autres « communautés [5] », ce qui est un point d’équilibre essentiel de l’Accord de Nouméa. Nous sommes pleinement aux antipodes de la remarque du Conseil constitutionnel sur le peuple corse [6] :
- Considérant que la France est, ainsi que le proclame l’article 2 de
la Constitution de 1958, une République indivisible, laïque,
démocratique et sociale qui assure l’égalité devant la loi de tous les
citoyens quelle que soit leur origine ; que dès lors la mention faite
par le législateur du « peuple corse, composante du peuple français »
est contraire à la Constitution, laquelle ne connaît que le peuple
français, composé de tous les citoyens français sans distinction
d’origine, de race ou de religion.
L’Accord de Nouméa surtout a partiellement [7] dissocié pour la Nouvelle-Calédonie citoyenneté et nationalité [8]. Un ressortissant français qui entend s’établir aujourd’hui en Nouvelle-Calédonie n’y exercera pas la plénitude de ses droits politiques, voire même économiques et sociaux [9], faute d’être un citoyen du pays. La citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie est aujourd’hui « une citoyenneté dans l’État, en deçà de l’État. Elle deviendra peut-être le fondement d’une autre étape pour la Nouvelle-Calédonie en dehors du droit public français [10] », celle de la nationalité en application du point 5 de l’Accord de Nouméa [11]. La citoyenneté a l’utilité essentielle, qui n’est pas toujours comprise, de fournir aux individus et aux communautés non kanak, une garantie politique d’égalité de traitement et d’inclusion dans « le destin commun [12] », périphrase d’un peuple calédonien en devenir. Elle sécurise ainsi l’avenir des populations intéressées.
L’explication d’une dérogation aussi importante aux principes du droit constitutionnel français tient à l’histoire coloniale dont la Nouvelle-Calédonie est partie intégrante. L’Accord de Nouméa rejette dans le passé le temps de la colonisation et affirme solennellement à son point 4 que « la décolonisation est le moyen de refonder un lien social durable entre les communautés qui vivent aujourd’hui en Nouvelle-Calédonie, en permettant au peuple kanak d’établir avec la France des relations nouvelles correspondant aux réalités de notre temps ». Le mouvement de décolonisation demeure ainsi un processus actuel en Océanie. La Nouvelle-Calédonie, pays non indépendant, a été réinscrite depuis 1986 [13] sur la liste des pays à décoloniser des Nations Unies et est, à ce titre, soumise aux résolutions de l’Assemblée générale, comme l’est également la Polynésie française depuis le 17 mai 2013. Cette situation de fait et de droit de la Nouvelle-Calédonie est aujourd’hui reconnue dans l’Accord de Nouméa dans son point 3.2.1 [14] et partant, dans le titre XIII de la Constitution de la France [15].
La composition du corps électoral en Nouvelle-Calédonie est devenue la question politique centrale de la vie du pays. Les crispations sont d’autant plus fortes qu’on se rapproche des échéances référendaires. Ce qui est en cause, pour les uns, est leur appartenance symbolique à la Nouvelle-Calédonie, et pour les autres, la fin du peuplement extérieur de la Nouvelle-Calédonie, seule « colonie de peuplement [16] » de la France avec l’Algérie, dans le strict respect des Accords de Matignon et de Nouméa, accords de décolonisation.
L’Accord de Nouméa distingue deux corps électoraux différents, le corps électoral des consultations sur l’accession à la pleine souveraineté, qui relève de l’article 218 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, et le corps électoral des élections au Congrès et aux assemblées de province, issu de l’article 188 de cette même loi organique. Ceux qui ne votent pas à ces consultations sont « les résidents ». Ils forment le « tableau annexe ». Ils peuvent s’exprimer par le vote aux élections présidentielles, législatives, européennes, aux référendums nationaux ainsi qu’aux municipales, dans la mesure où le Congrès ne vote pas aux communes un statut propre [17]. Suivant la logique indépendantiste, Français et non citoyens, ils votent aux seules élections qui les concernent. Suivant la logique opposée, ils sont privés d’un droit fondamental [18].
Les personnes résidentes, figurant sur le tableau annexe, sont-elles privées, d’une manière déraisonnable, d’un droit fondamental ? La question a été éludée par le Conseil d’État dans l’arrêt Sarran [19] en proclamant la supériorité des dispositions impératives de la Constitution sur le droit international, comme par la Cour de Cassation dans l’arrêt du 2 juin 2000 Fraisse [20], qui, à la nuance près du droit communautaire, reprend le même raisonnement. La Cour européenne des droits de l’homme a également été saisie. Elle a rendu son arrêt le 11 janvier 2005 [21]. Le recours était cette fois centré sur le corps électoral provincial. La Cour constate également que le statut actuel de la Nouvelle-Calédonie correspond à une phase transitoire avant l’accession à la pleine souveraineté et s’inscrit dans un processus d’autodétermination. Il s’agit d’un « système inachevé et transitoire » et elle estime, en conséquence, « que l’histoire et le statut de la Nouvelle-Calédonie sont tels qu’ils peuvent être considérés comme caractérisant des nécessités locales de nature à permettre les restrictions apportées au droit de vote du requérant ». La situation a donc été reconnue conforme à la Convention par la Cour.
L’empilement des textes et l’absence de pédagogie qui en a été faite, sont directement à l’origine d’un mécanisme de fraude, qui pourrait emporter l’ensemble du processus en œuvre de décolonisation pacifique : si on n’est pas d’accord sur le corps électoral, on est en désaccord avec l’élection ou la consultation et on en conteste inévitablement les résultats. Le vote ne résout alors plus rien.
Notes
[1] Anne-Sophie Michon-Traversac, La citoyenneté́ en droit public français, LGDJ, 2008, thèse sous la direction de Guillaume Drago, p. 36.
[2] Dominique Schnapper Qu’est-ce que la citoyenneté ?, Paris, Gallimard, Folio actuel, 2000, p. 39 et suivantes.
[3] Le
8 novembre 1998, avec près de 72 % de « Oui » et un taux de
participation de plus de 74 %, en progression de 11 points sur le
précédent référendum de 1988, la population calédonienne a été favorable
à cet Accord qui entérine l’évolution à long terme vers
l’autodétermination. Le « Oui » a été massif dans les deux provinces à
majorité kanak indépendantiste, et solide dans le Sud (62,99 %), un
résultat qui tranche avec la réserve négative de 1988.
[4] Sur
le plan juridique, la mention particulière selon laquelle l’article 77
de la Constitution stipule que la loi organique détermine « dans le
respect des orientations définies par cet accord et selon les modalités
nécessaires à sa mise en œuvre » les transferts de compétence,
règles d’organisation, citoyenneté, régime électoral ou emploi a pour
effet de constitutionnaliser l’Accord dans sa lettre et dans son esprit.
Il s’agit donc d’obligations constitutionnelles et pas de formules
creuses. On se reportera à Mathias Chauchat, Les institutions en Nouvelle-Calédonie, Centre de Documentation Pédagogique de la Nouvelle-Calédonie, CDPNC 2011, p. 22 (http://www.sceren.com/cyber-librairie-cndp.aspx?l=les-institutions-en-nouvelle-caledonie&prod=476211).
En réalité, comme le souligne le constitutionnaliste Guy Carcassonne,
« il s’agit moins de dispositions constitutionnelles particulières que
d’une autre Constitution, celle de la Nouvelle-Calédonie, que notre
texte de 1958, bien accueillant, abrite dans son titre XIII », in La Constitution, Paris, Éditions du Seuil, collection Points Essais, 2009, p. 377.
[5] Point
4 de l’Accord de Nouméa : « Les communautés qui vivent sur le
Territoire ont acquis par leur participation à l’édification de la
Nouvelle-Calédonie une légitimité à y vivre et à continuer de contribuer
à son développement ».
[6] Conseil constitutionnel, décision n° 91-290 DC du 9 mai 19991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
[7] Pour
être inscrit sur la liste spéciale « citoyenne », il faut néanmoins
remplir la condition de nationalité française en application de
l’article 4 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 sur la
Nouvelle-Calédonie qui dispose : « Il est institué une citoyenneté de la
Nouvelle-Calédonie dont bénéficient les personnes de nationalité
française qui remplissent les conditions fixées à l’article 188 ».
[8] Pour une critique de la citoyenneté calédonienne, on se reportera à Olivier Gohin, Commentaire des lois organiques nos 99-909 et 99-910 du 19 mars 1999 relatives à la Nouvelle-Calédonie, AJDA, 1999, p. 500 et Anne-Marie Le Pourhiet, Nouvelle-Calédonie, la nouvelle mésaventure du positivisme, RDP, 1999, n° 4, p. 1006.
[9] Article
24 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 sur la
Nouvelle-Calédonie : « Dans le but de soutenir ou de promouvoir l’emploi
local, la Nouvelle-Calédonie prend au bénéfice des citoyens de la
Nouvelle-Calédonie et des personnes qui justifient d’une durée
suffisante de résidence des mesures visant à favoriser l’exercice d’un
emploi salarié, sous réserve qu’elles ne portent pas atteinte aux
avantages individuels et collectifs dont bénéficient à la date de leur
publication les autres salariés. De telles mesures sont appliquées dans
les mêmes conditions à la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et à
la fonction publique communale. La Nouvelle-Calédonie peut également
prendre des mesures visant à restreindre l’accession à l’exercice d’une
profession libérale à des personnes qui ne justifient pas d’une durée
suffisante de résidence. La durée et les modalités de ces mesures sont
définies par des lois du pays ».
[10] Anne-Sophie Michon-Traversac, « Citoyenneté et souveraineté », in Le droit constitutionnel calédonien, sous la direction de Christophe Chabrot, Revue Politeia, n° 20, décembre 2011.
[11] « Au
terme d’une période de vingt années, le transfert à la
Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l’accès à un statut
international de pleine responsabilité et l’organisation de la
citoyenneté en nationalité seront proposées au vote des populations
intéressées. Leur approbation équivaudrait à la pleine souveraineté de
la Nouvelle-Calédonie ».
[12] Point
4 de l’Accord de Nouméa : « Il est aujourd’hui nécessaire de poser les
bases d’une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, permettant au peuple
d’origine de constituer avec les hommes et les femmes qui y vivent une
communauté humaine affirmant son destin commun ».
[13] La
Nouvelle-Calédonie a été réinscrite sur la liste des territoires non
autonomes par la résolution n° 41/41 A du 2 décembre 1986 de l’Assemblée
générale des Nations Unies. L’Assemblée générale de l’ONU a également
adopté, le 17 mai 2013, une résolution n° A/67/L.56/Rev. 1 qui place la
Polynésie française sur la liste des territoires à décoloniser.
[14] Point 3.2.1 de l’Accord de Nouméa : « Le cheminement vers l’émancipation sera porté à la connaissance de l’ONU ». Pour
la première fois en Nouvelle-Calédonie, le Comité spécial de la
décolonisation auprès des Nations Unies, dénommé Comité des 24, a tenu
son Séminaire régional annuel pour le Pacifique, durant trois jours, à
Nouméa les 18, 19 et 20 mai 2010. C’est également une première dans
l’histoire de l’Outre-mer français.
[15] Dans le vocabulaire des Nations Unies, la France est dénommée « the Administering Power », la puissance administrante.
[16] L’expression
est encore utilisée par Pierre Messmer, alors Premier ministre, dans
une lettre adressée le 19 juillet 1972 à Jean-François Deniau,
secrétaire d’État aux DOM-TOM. Il y prône « l’immigration massive de
citoyens français » en Nouvelle-Calédonie.
[17] Accord
de Nouméa, point 2.2.1 : « Le corps électoral restreint s’appliquerait
aux élections communales si les communes avaient une organisation propre
à la Nouvelle-Calédonie ».
[18] Olivier Gohin, « Quand la République marche sur la tête », AJDA 16 avril 2007, p. 800.
[19] Conseil d’État, Assemblée n° 200286 du 30 octobre 1998, M. Claude Sarran.
[20] Cour de Cassation, Assemblée plénière n° 99-60274 du 2 juin 2000, Mlle Fraisse.
[21] Cour européenne des droits de l’homme, arrêt no 66289/01 du 11 janvier 2005, Py Bruno c/ France.
Les constatations du Comité des droits de l’homme des Nations Unies du
15 juillet 2002 figurent dans les faits rappelés dans la décision. La
réforme de 2007 a fait l’objet d’une requête n° 165121/07 déclarée
irrecevable le 9 juin 2009, pour les mêmes motifs.
[22] Tous
les critères de l’Accord de Nouméa sont appliqués de manière laxiste,
voire frauduleuse, par la commission : arrivée tardive, non continuité
de la durée de séjour, naturalisations tardives, absence de parents
citoyens, etc. Il s’ajoute un contentieux supplémentaire lié à
l’inscription de 1656 Kanak, inscrits sur la seule liste générale et
cantonnés sur le tableau annexe (dont ils ne relèvent normalement
jamais), au motif de l’absence de demande personnelle individuelle
d’inscription.
[23] En
outre, afin en effet de tenir compte de certaines contraintes liées à
l’insularité et à l’éloignement, le législateur organique a prévu que
« les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour accomplir
le service national, pour suivre des études ou une formation ou pour
des raisons familiales, professionnelles ou médicales ne sont pas pour
les personnes qui y étaient antérieurement domiciliées, interruptives du
délai pris en considération pour apprécier la condition de domicile »
(Articles 188 II et 218 in fine de la loi organique n° 99-209 du
19 mars 1999). L’interprétation de cette disposition a été en question
devant la Cour de Cassation (Cour de Cassation n° de pourvoi : 05-60166
du 26 mai 2005, Kilikili, AJDA 24 octobre 2005 p. 2014,
commentaire Carine David). Le Tribunal de Première instance de Nouméa
refusait l’inscription sur la liste spéciale à ce natif de
Nouvelle-Calédonie, qui avait quitté son territoire natal à l’âge de
vingt-deux ans pour effectuer son service militaire et qui y revenait à
l’âge de 30 ans, en qualité de fonctionnaire de l’État, aux motifs que
son éloignement était volontaire et que la durée d’éloignement dépassait
celle de sa formation. Pour la Cour de cassation, le TPI a « ajouté à
la loi des conditions qui n’y figurent pas ». Cette jurisprudence
accorde assez libéralement le droit à la mobilité.
[24] Conseil constitutionnel, décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.
[25] On
n’utilisera pas ici le terme « loyalistes », connoté politiquement.
Loyaliste à qui, à quoi ? S’il s’agit d’être loyal à un processus de
décolonisation accepté par la France dans l’Accord de Nouméa, ce terme
ne les différencie pas des indépendantistes. En pratique, il s’agit de
nombreux partis divisés, le Rassemblement pour la Calédonie dans la
France (RPCR), dont Jacques Lafleur était président, n’ayant pas survécu
à son fondateur. Ils forment trois groupes distincts au Congrès,
Calédonie ensemble, le Front Pour l’Unité (FPU) et l’Union pour la
Calédonie dans la France (UCF).
[26] Les
indépendantistes sont reconnus à l’ONU en tant que Front de Libération
Nationale Kanak et Socialiste (FLNKS). En pratique, il s’agit d’une
coalition de partis, également divisés, dont les quatre composantes sont
l’Union calédonienne (UC), le Parti de Libération kanak (PALIKA), le
Rassemblement démocratique Océanien (RDO) et l’Union progressiste
mélanésienne (UPM).
[27] Vivien Hipeau, Les ambiguïtés de la citoyenneté calédonienne dans la République française, Institut du Droit Public et de la Science Politique, Université de Rennes 1, mémoire de Master 2, 2012, p. 11.
[28] Ibid. p. 10.
[29] La
différence, si elle peut être tenue pour négligeable en provinces Nord
et Îles, représente en 2014, 13,13 % du corps électoral du pays et
19,10 % de celui de la province Sud. Le corps électoral spécial en 2014
est de 152 462 personnes ; 23 052 électeurs sont cantonnés sur le
tableau annexe.
[30] Cour de cassation, Chambre civile 2, du 16 novembre 2011, n° de pourvoi : 11-61169, Mme Jollivel.
[31] Cour de cassation, Chambre civile 2, du 5 décembre 2012, pourvoi n° 12-60.526, Mme Oesterlin 1.
[32] Cour de cassation, Chambre civile 2, du 12 décembre 2013, n° de pourvoi : 13-60217, Mme Oesterlin 2.
[33] Rapport de la mission de visite des Nations Unies en Nouvelle-Calédonie (2014) n° AC.109/2014/20 du 22 mai 2014.
[34] Nations Unies, Résolution AG/11597 du 5 décembre 2014 - documents officiels de l’Assemblée générale, 69e session, supplément n° 23 (A/69/23).
[35] Ces
chiffres montrent la concentration de la fraude sur le Sud. Dans les
provinces Nord et Îles, il s’agit le plus souvent d’électeurs inscrits
initialement au Sud.
[36] Cour
de cassation, chambre civile 2, 12 juin 2014, n° 14-60.523,
ECLI:FR:CCASS:2014:C201185 : « Et attendu qu’ayant constaté que Mme Cacot
avait exposé à l’audience être arrivée en août 1990 et déclaré ne pas
avoir été inscrite sur la liste générale de l’année 1998, ni donc sur le
tableau annexe, ce dont il résultait qu’elle ne remplissait aucune des
conditions prévues par l’article 188 de la loi organique susvisée, c’est
à bon droit que le tribunal a ordonné sa radiation de la liste
électorale spéciale ». Cette jurisprudence pose paradoxalement la
question de la confiance que le citoyen peut avoir dans l’institution
judiciaire ; ceux qui ne se sont pas présentés, ou ont refusé de
répondre, ont été maintenus sur les listes électorales.
[37] Jean-Jacques Brot a été remplacé par Vincent Bouvier, en fonction depuis le 18 août 2014.
[38] Cour
de cassation, 26 mai 2005 Kilikili, pourvoi n° B 05-60.166. Cette
jurisprudence précise les interruptions de séjour compatibles avec une
durée de présence continue de 10 ans (voir supra).
[39] CADA,
avis n° 2010-1886 dans sa séance du 6 mai 2010 : « les pièces
présentées à l’appui d’une demande d’inscription sur la liste électorale
sont reçues par la commune dans le cadre de sa mission de service
public. Elles revêtent, par suite, un caractère administratif.
Toutefois, la plupart de ces pièces intéressent la vie privée des
personnes qui accomplissent une telle démarche et ne sont donc pas
communicables aux tiers, en vertu du II de l’article 6 de la loi du 17
juillet 1978. Il en va ainsi, en particulier, des justificatifs
d’identité et de domicile fournis à l’appui de la demande. Par suite, la
commission émet un avis défavorable à la communication des dossiers
sollicités. Seule la demande d’inscription elle-même est susceptible
d’être communiquée, après occultation des mentions intéressant la vie
privée (date et lieu de naissance, adresse...) ».
[40] Cour de cassation, Chambre civile n° 2, 12 juin 1984, n° 14-60.534, ECLI:FR:CCASS:2014:C201193.
[41] Cour de cassation, Arrêt n° 1418 du 3 juillet 2014 (14-60.633) - Deuxième chambre civile - ECLI:FR:CCASS:2014:C201418
[42] Idem.
[43] Conseil
constitutionnel, décision n° 93-325 du 13 août 1993, notamment le
considérant n° 3 ; n° 93-335 du 21 janvier 1994, notamment le
considérant n° 4 ; n° 96-373 du 9 avril 1996, notamment le considérant
n° 85 ; n° 96-378 DC du 23 juillet 1996. Voir Les nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel et le procès équitable, n° 44-2014.
[44] Cour de cassation, Chambre civile n° 2, décision n° 10767 F du 2 octobre 2014, n° de pourvoi Q 14-60.559.
[45] Article
34 de la Convention européenne des droits de l’homme : « La Cour peut
être saisie d’une requête par toute personne physique, toute
organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se
prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties
contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses protocoles.
Les Hautes Parties contractantes s’engagent à n’entraver par aucune
mesure l’exercice efficace de ce droit ».
Pour citer cet article :
http://www.juspoliticum.com/La-fraude-a-la-sincerite-du-corps.html